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強化地方中期財政規劃管理的幾點建議

從實踐來看,地方財政部門在推進中期財政規劃管理工作中,還存在一些不相適應的地方,需要在改革發展的實踐中加以解決與完善。

文 | 郭綱 于明珠

(本文刊發于《中國經濟周刊》2019年第8期)

國務院于2014年發布《關于深化預算管理制度改革的決定》,提出要實行中期財政規劃管理、建立跨年度預算平衡機制,并于2015年出臺 《關于實行中期財政規劃管理的意見》。隨后,財政部發布了《關于貫徹落實國務院決策部署推動地方實行中期財政規劃管理的通知》。地方各級財政部門依據中央相關精神,陸續開始編制本級中期財政規劃。從實踐來看,地方財政部門在推進中期財政規劃管理工作中,還存在一些不相適應的地方,需要在改革發展的實踐中加以解決與完善。

一、中期財政規劃管理的主要內容

中期財政規劃管理,是由財政部門會同本級政府其他各部門研究編制三年滾動財政規劃,對未來三年重大財政收支情況進行分析預測,對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目,研究政策目標、運行機制和評價辦法,通過逐年更新滾動管理,強化財政規劃對年度預算的約束性,實現財政可持續發展,以利于充分發揮財政職能作用,促進經濟結構調整和發展方式轉變。

中期財政規劃管理主要是在對現行政策下總體財政收支情況進行科學預判的基礎上,重點研究確定財政收支政策,研究各項新出臺財稅政策的目標和實施時間,評估其對財政收入可能產生的影響,梳理未來三年內重大改革、重要政策和重點項目,綜合考慮財政承受能力、可持續發展能力,結合盤活存量資金,列出分年度工作任務和時間節點,有序安排支出。落實政府債務限額管理目標,建立債務風險預警和應急處置機制,在嚴格控制政府債務規模的前提下,確保未來三年實現一般公共預算、政府性基金預算和國有資本經營預算的總量平衡。

二、地方中期財政規劃管理中存在的困難

(一)地方中期財政規劃因受經濟形勢及財稅政策的持續變動而缺乏相對穩定性

從某種程度上來說,稅收是宏觀經濟運行結果的一個重要體現,宏觀經濟的運行狀況影響著各級政府的財政收入。從我國的稅收體制來看,中央稅、中央與地方共享稅的稅收政策制定權集中在中央層面,地方政府只對地方所屬稅種享有一定的稅收政策調整權限。因此,在中央持續出臺減稅降費政策的大背景下,地方政府如何準確預測收入并保持年度預算收支平衡是一大現實課題。地方中期財政的收支規劃也需要不斷調整,缺乏相對的穩定性。

(二)地方中期財政規劃因剛性約束不夠而尚未得到預算單位的應有重視

目前,我國的中期財政規劃還處于起步階段,缺乏必要的剛性約束。地方財政部門在編制本地中期財政規劃時,許多預算單位往往沒有,有時也難以對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目進行全面準確和深入細致的思考與研究,較多的單位還只是為了完成財政部門要求報送中期規劃的任務。其結果是,預算單位對未來三年規劃資金需求的測算結果與嚴謹、精準、科學的要求差距甚遠,中期財政規劃的作用尚未得到充分有效的發揮。

(三)中期財政規劃與經濟、社會、區域發展等其他規劃的銜接有待強化

作為地方基層部門,在編制中期財政規劃時,往往由于上級部門的規劃調整直接影響了本級政府的中期財政規劃管理,有些計劃沒有變化來得快。此外,許多單位在編制中期財政規劃時,只是在編制年度預算的基礎上,對未來兩年、三年的資金需求進行簡單的基數加增幅考慮,并未與本部門、本地區的經濟發展規劃、社會發展規劃、區域發展規劃及其他專業規劃進行有效銜接。地方中期財政規劃,因與其他規劃之間存在脫節,而進一步弱化了其實際意義和應有作用。

三、強化地方中期財政規劃管理的建議

(一)提高財務人員業務水平,深刻了解地方中期財政規劃的意義

做好對業務人員在編制方法、預測模型、統計工具、數據運用等專業知識方面的培訓,增強他們對宏觀經濟和財政收支的預測,做好對各類財稅政策變化的效果評估和敏感度分析,以及對以上分析所需的基礎數據和相關信息分析方法和技術的更新。通過信息化技術平臺的推廣,進一步提高預算編制尤其是項目預算編制的質量,提高預測分析能力,加快建立以宏觀經濟預測、國庫集中支付、預算編制為核心,涵蓋社會、經濟、稅收等多方面數據的財政業務管理信息系統。

(二)加強預算項目庫管理,將地方中期財政規劃與預算管理有效結合

一個好的規劃必須依靠一批好的項目來支撐。精心設計好保證規劃實施的項目,為編制部門三年滾動規劃打下堅實的基礎。首先,對規劃內項目實行分級管理。做好項目分類和梳理工作,按照“先分類排隊,再分項審核”的辦法盡可能將實施內容相似的項目整合成一個項目,減少項目個數,增加項目層次。其次,建立預算支出中期規劃和部門重點預算項目庫的信息對接、同步更新機制,加強中期預算項目庫管理,健全項目預算審核機制。

(三)加強地方中期財政規劃與經濟、社會、區域等發展規劃緊密度

地方政府的各部門單位必須在國民經濟和社會發展綱要以及國家宏觀調控政策框架下編制本部門本行業的相關規劃,并以此合理確定各年度的工作目標,及時向本級財政部門提供本部門本行業的基礎性信息以及相關的行業數據,為編制本級中期財政規劃提供良好的信息數據支撐。財政部門要與預算單位充分溝通,重點了解并審查預算單位編制的中期財政規劃是否符合發展綱要以及宏觀調控的方向,是否包含了所有對財政收支有較大影響的重大改革和政策事項。

(四)加強全過程預算績效管理

推進地方中期財政規劃與跨年度預算平衡機制建設,引入預算績效管理非常重要。一是加強績效目標管理。對所有納入財政部門項目庫的項目設置細化、明確的預算績效目標和可考核、可量化的績效指標,將其作為預算編制和資金安排的前置條件和重要依據。二是完善評價體系的建設。建立預算績效指標體系,完善預算績效評價指標體系,使其覆蓋所有預算部門和單位、所有財政性資金。三是加大績效評價力度。對執行完畢的項目要由項目承擔單位對照事先設定的績效目標開展績效自評,在此基礎上,財政部門選擇重大項目開展重點績效評價,并積極推進中期績效評價試點。四是強化績效評價結果應用。績效評價結果要與預算安排相結合,根據績效考評結果,淘汰使用績效差的項目,增補績效目標顯著的項目。通過完善績效管理體制,提高預算編制的科學性、準確性和嚴肅性。

(作者系資深市場觀察人士)

編輯:鄒松霖


 

封面

2019年第8期《中國經濟周刊》封面


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(網絡編輯:劉冰倩)
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